于厚森、郭修江、杨科雄、牛延佳：《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》的理解与适用
编者按
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于厚森，最高人民法院行政审判庭庭长
郭修江，最高人民法院行政审判庭副庭长
杨科雄，最高人民法院行政审判庭法官
牛延佳，最高人民法院行政审判庭法官助理
摘要
《行政赔偿司法解释》的起草和制定始终坚持党对司法工作的绝对领导、坚持人民至上的根本宗旨、依法保障产权、依法精准监督政府行为、服务高质量发展，司法解释结合行政赔偿案件审判实际，严格落实国家赔偿法、行政诉讼法，进一步明确行政赔偿的受案范围、诉讼主体资格，畅通行政赔偿诉讼程序，规范行政赔偿案件审理规则，厘清举证责任及赔偿责任划分，科学界定损害赔偿范畴，规范行政赔偿诉讼裁判方式，充分保障人民群众依法获得行政赔偿，监督和支持行政机关依法行政，增强行政赔偿诉讼实质化解行政争议效果，推进人民法院行政审判工作更好服务于高质量发展。
关键词
国家赔偿 行政赔偿 司法解释 理解适用
2022年3月21日，最高人民法院发布《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》（以下简称《行政赔偿司法解释》），自2022年5月1日起施行。《行政赔偿司法解释》是在“十四五”规划开局之年以及全国上下认真学习贯彻习近平法治思想、党的十九届六中全会精神之际，最高人民法院通过的一部重要的司法解释。这部司法解释的发布，对充分保障人民群众依法获得行政赔偿，监督和支持行政机关依法行政，推进人民法院行政审判工作更好服务于高质量发展将发挥积极作用。
一、行政赔偿司法解释的起草过程
1994年5月12日第八届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过《中华人民共和国国家赔偿法》。之后，根据2010年4月29日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议《关于修改〈中华人民共和国国家赔偿法〉的决定》进行了第一次修正；根据2012年10月26日第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议《关于修改〈中华人民共和国国家赔偿法〉的决定》进行了第二次修正。
现行《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》发布于1997年，共有40条。该司法解释在贯彻实施国家赔偿法，保证人民法院依法及时公正审理各类行政赔偿案件，规范和加强行政赔偿工作，实质化解行政赔偿争议，保障赔偿请求人获得行政赔偿的权利，监督行政机关依法履行行政赔偿义务等方面，发挥了积极的作用。考虑到国家赔偿法、行政诉讼法等相关法律已经修改多年，《民法典》出台，且行政赔偿审理实践也出现了一些新情况、新问题，为了适应新形势的需要，进一步规范行政赔偿案件审理，有必要在总结近年来的经验和做法、修改完善原有司法解释的基础之上，制定一部新时代的具有中国特色的行政赔偿司法解释。
在起草司法解释的过程中，我们开展了多形式、多层次的调研活动。不仅听取各级法院的意见，还多次邀请行政法学专家学者参加调研座谈并听取意见；不仅征求院内相关部门的意见，还广泛征求全国人大法工委、司法部等相关国家机关的意见。通过充分沟通、协商，在各方面对行政赔偿诉讼的受案范围、诉讼途径、审理对象、判决方式等基本问题达成广泛共识的基础上，多次修改，最终形成行政赔偿司法解释送审稿，由最高人民法院审判委员会讨论通过。司法解释结合行政赔偿案件审判实际，以解决实践中突出问题为导向，注重对存在分歧的重大疑难法律适用问题进行解释，注重规范的针对性、准确性和实效性。对于行政诉讼法、国家赔偿法及相关司法解释有明确规定的，不再重复作出规定；对可规定可不规定或者目前尚难以达成基本共识的内容，暂不作规定；对于旧司法解释中已经有规定且行之有效的内容，继续加以保留；对于近年来审判实践急需解决、旧司法解释未规定的内容，增加相应的条款。不追求大而全，根据审判实践需要确定具体条文的内容和数量。
二、起草行政赔偿司法解释的基本原则
在起草行政赔偿司法解释的过程中，始终坚持了以下基本原则：
一是始终坚持党对司法工作的绝对领导。司法解释起草中，我们始终坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻习近平法治思想，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，依法服务保障党和国家工作大局，监督和支持行政机关依法履行行政赔偿义务，切实维护公民、法人和其他组织的合法权益，实质化解行政赔偿争议，为人民群众提供更便捷、更高效、更优质的司法救济，通过畅通行政赔偿救济途径、完善行政赔偿诉讼判决方式等，实现行政赔偿争议实质化解，不断满足人民群众日益增长的美好生活需要的多元司法需求，推动新时代法治政府建设再上新台阶,努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。
二是始终坚持人民至上的根本宗旨。坚持以人民为中心是中国特色社会主义法治的本质要求。习近平总书记强调，江山就是人民、人民就是江山，打江山、守江山，守的是人民的心。党代表中国最广大人民的根本利益，没有任何自己特殊的利益。要推进全面依法治国，根本目的是依法保障人民权益。全面依法治国最广泛、最深厚的基础是人民，必须把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉落实到全面依法治国各领域全过程，保障和促进社会公平公正。《行政赔偿司法解释》根据国家赔偿法和行政诉讼法的规定，进一步明确了行政赔偿的行为范围，界定了合法权益的范畴，完善了精神损害赔偿规定，对行政相对人及利害关系人给予强有力的司法保护。
三是始终坚持依法保障民营经济等各类产权的重要使命。产权制度是社会主义市场经济的基石，保护产权是坚持社会主义基本经济制度的必然要求。中央明确提出要健全以公平为原则的产权保护制度，依法平等保护国有、民营、外资等各种所有制企业产权，依法平等保护民营企业家权益。要健全支持民营企业发展的法治环境、政策环境和市场环境，不断优化营商环境，加快建设现代化经济体系、推动高质量发展的重要机制条件。《行政赔偿司法解释》切实落实平等保护公民、法人和其他组织等各种所有制产权的要求，明确规定国家赔偿法“直接损失”赔偿就是“实际损失”赔偿，行政机关违法行政行为造成公民、法人或者其他组织损害的，应当予以充分赔偿；明确规定财产赔偿的计算方式，停产停业期间必要的经常性费用开支的范畴，为充分赔偿划定具体标准；明确土地房屋征收征用过程中违法强拆造成损失的，赔偿标准和数额不低于被征收人依法应当获得的补偿安置标准和数额，等等，为民营经济的发展提供良好的政务环境和法治环境。
四是始终坚持依法精准监督政府行为的重要职责。司法监督是监督行政权力的重要方式，国家赔偿法及行政诉讼法都以监督行政机关依法行使职权为主要目的之一，《行政赔偿司法解释》则进一步具体化了监督行政机关履行行政赔偿责任的相关规定，丰富了行政行为法律概念，明确了行政赔偿相关决定纳入行政诉讼受案范围，完善了行政行为被确认违法的情形，明确了部分案件的举证责任倒置，科学划分了行政赔偿的责任。通过这些规定，实现对行政机关因违法行政行为导致赔偿问题的精准监督。
五是始终坚持服务高质量发展的重要目标。积极落实立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局的要求，找准行政审判工作服务高质量发展的结合点、切入点，为实现高质量发展提供有力司法服务和保障。《行政赔偿司法解释》明确规定，行政行为与私人行为共同侵权的，当事人可以一并提起民事诉讼，同时对公、私各方的侵权责任作出合理划分；明确法院对原告未一并提起行政赔偿诉讼的告知义务，引导当事人尽可能一并解决行政赔偿争议；明确人民法院审理不履行行政赔偿义务案件要作出有具有明确给付内容的判决，被诉行政赔偿决定款额计算错误的要作出变更判决，实质解决赔偿争议；明确人民法院对侵权行政行为主诉裁驳，对一并提起的行政赔偿诉讼也应当予以裁驳等，实质化解各类行政赔偿争议，为高质量发展创造良好的法治环境。
三、行政赔偿司法解释的主要内容
《行政赔偿司法解释》全文共33条。主要规定了以下几个方面的内容：
（一）明确行政赔偿的范围及受案范围，实现对行政机关的全面监督
《行政赔偿司法解释》进一步明确了人民法院受理审查行政赔偿案件的核心要素——违法行为的范围以及合法权益的内涵，在法律规定的范围内最大限度地将符合受理条件的行政赔偿行为纳入受案范围，为行政赔偿案件的审理提供坚实的基础，更是实现对行政机关全面监督的重要前提。
一是界定了其他违法行为的范围。《行政赔偿司法解释》第1条规定，《国家赔偿法》第3条、第4条规定的“其他违法行为”包括以下情形：（一）不履行法定职责行为；（二）行政机关及其工作人员在履行行政职责过程中作出的不产生法律效果，但事实上损害公民、法人或者其他组织人身权、财产权等合法权益的行为。根据是否积极作为，行政行为可以分为作出的行政行为和不作为行为；根据行为结果是否出自行政机关及其工作人员的主观故意，行政行为又可以分为法律行为和事实行为。行政机关不仅对作出的行政行为、法律行为违法造成损害要承担行政赔偿责任，对不履行法定职责行为和事实行为违法造成损害的，亦应承担行政赔偿责任。
二是明确了合法权益的内涵。《行政赔偿司法解释》第2条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关及其工作人员违法行使行政职权对其劳动权、相邻权等合法权益造成人身、财产损害的，可以依法提起行政赔偿诉讼。该规定严格落实国家赔偿法和修改后的行政诉讼法的规定，强调公民、法人或者其他组织认为行政机关及其工作人员违法行使行政职权对其劳动权、相邻权等合法权益造成人身、财产损害的，亦可以依法提起行政赔偿诉讼，大大扩展了行政赔偿保护权利的范围。
三是规定了赔偿相关决定纳入受案范围。为了进一步厘清行政赔偿案件的受案范围，《行政赔偿司法解释》第3条明确将赔偿决定、不予赔偿决定以及逾期不作出赔偿决定等行为纳入受案范围。行政赔偿诉讼要在对相关赔偿行为本身的合法性进行审查和评判的基础上，切实保护公民、法人和其他组织合法权益，避免行政赔偿程序空转，实质化解行政赔偿争议，实现对行政机关的全面监督。
（二）进一步明确行政赔偿诉讼主体资格，体现对当事人诉讼权利的充分保障
《行政赔偿司法解释》在遵循行政诉讼法规定的前提下，结合民法典的规定以及行政赔偿案件的特殊性，对当事人主体资格进行更为合理的界定，体现了对当事人诉讼权利的充分保障。
一是进一步明确了行政赔偿诉讼原告主体资格。对行政相对人以外的利害关系人做了更为明确的界定，《行政赔偿司法解释》第7条第1款规定，受害的公民死亡，其继承人和其他有扶养关系的人可以提起行政赔偿诉讼；为了充分保障合法权利人行使诉讼权利，且与民法典侵权责任赔偿的请求权人保持一致，《行政赔偿司法解释》第7条第2款还规定了支付受害公民医疗费、丧葬费等合理费用的人作为行政赔偿诉讼的原告；第3款规定有权提起行政赔偿诉讼的法人或者其他组织分立、合并、终止，承受其权利的法人或者其他组织可以成为行政赔偿诉讼的原告，从而全面覆盖了行政赔偿诉讼利害关系人的范畴。
二是进一步明确了行政赔偿诉讼被告主体资格。行政赔偿诉讼中涉及的行政机关共同侵权以及经复议行政赔偿案件的被告资格确定问题，如何统一行政诉讼的合法性全面审查原则与尊重当事人诉权问题，《行政赔偿司法解释》第8、9条做了明确规定。对于两个以上行政机关共同实施侵权行政行为造成损害的，第8条规定共同侵权行政机关为共同被告；如果当事人仅就其中一个或几个侵权机关提起行政赔偿诉讼，为了更好地解决行政赔偿争议，将未被起诉的行政机关作为第三人参加诉讼，既能够保证案件的全面审查，又充分尊重了起诉人的权利。对于复议决定加重损害情况下被告的确定问题，第9条明确了复议决定加重损害的，复议机关与原行政行为机关为共同被告；如果赔偿请求人仅对作出原行政行为机关或者复议机关提起行政赔偿诉讼，以被起诉的机关为被告，将未被起诉的机关追加为第三人，以利于行政赔偿争议的解决。
（三）畅通行政赔偿诉讼程序，实现行政赔偿救济途径的有效衔接
行政赔偿诉讼区分为单独提起行政赔偿诉讼以及一并提起行政赔偿诉讼，同时还涉及行政复议后提起行政赔偿诉讼以及一并解决民事争议的情况，《行政赔偿司法解释》在这些问题上做了更为明确的规定，让当事人能够合理充分地选择救济途径，并且实现救济途径的畅通和有效衔接。
一是进一步完善了行政赔偿的请求时效和起诉期限制度。《行政赔偿司法解释》第15条进一步明确了公民、法人或者其他组织应当自知道或者应当知道行政行为侵犯其合法权益之日起两年内，向赔偿义务机关申请行政赔偿。赔偿义务机关在收到赔偿申请之日起两个月内未作出赔偿决定的，公民、法人或者其他组织可以依照行政诉讼法的规定提起行政赔偿诉讼；第16条规定，一并提起行政赔偿诉讼的，均适用行政诉讼法有关起诉期限的规定；第17条规定，经复议行政赔偿案件，当事人仅对行政复议决定中的行政赔偿部分有异议的，可以自复议决定书送达之日起15日内提起行政赔偿诉讼；行政机关作出有赔偿内容的行政复议决定时，未告知起诉期限的，适用行政诉讼法司法解释规定的最长不得超过1年的起诉期限。
二是进一步解决了一并及单独提起行政赔偿诉讼的程序问题。《行政赔偿司法解释》第13条明确规定，公民、法人或者其他组织提起行政赔偿诉讼时，行政行为未被确认违法且符合行政诉讼起诉条件的，视为一并提起行政赔偿诉讼；对于单独提起行政赔偿诉讼的，在符合相关起诉条件的同时，还需要以行政行为已被确认为违法为前提。
三是进一步实现了公私法赔偿诉讼的衔接问题。为了畅通行政赔偿和民事赔偿救济程序，实现公私法域司法裁判的统一，根据行政诉讼法关于一并解决民事争议的规定，《行政赔偿司法解释》第20条明确了涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，原告提起行政赔偿诉讼的同时，有关当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。
（四）明确行政赔偿案件审理规则，推动行政赔偿审判高质量发展
为确保行政赔偿案件公正审理，推动行政审判高质量发展，《行政赔偿司法解释》对法院立案及审理中的释明义务、违法行政行为的认定规则、审理中对行政赔偿构成要件认定规则以及裁判中对损害的酌定规则等方面加以规定。
一是强化了法院的释明义务。《行政赔偿司法解释》第14条规定，针对当事人未一并提起行政赔偿诉讼的，人民法院审查认为可能存在行政赔偿的，应当告知原告可以一并提起行政赔偿诉讼。该规定既能够体现对当事人实体赔偿权益的充分保护，也是为了进一步提高行政赔偿诉讼的效率，充分发挥行政赔偿诉讼的功能。
二是明确了行政行为被确认违法的情形。为了准确把握行政行为被确认违法的情形，《行政赔偿司法解释》第18条规定，行政行为被有权机关依照法定程序撤销、变更、确认违法或无效，或者实施行政行为的行政机关工作人员因该行为被生效法律文书或监察机关政务处分确认为渎职、滥用职权的，属于行政行为被确认违法的情形。通过明确确认违法情形认定的规则，为人民法院审理行政赔偿案件提供坚实的基础。
三是完善了行政赔偿构成要件。《行政赔偿司法解释》第32条规定，人民法院应当对行政机关及其工作人员行使行政职权的行为是否符合法律规定、原告主张的损害事实是否存在、该职权行为与损害事实之间是否存在因果关系以及原告的损失是否已经通过行政补偿等其他途径获得充分救济等事项一并予以审查，从而完善了行政赔偿法定构成要件。
四是规范了法院对损害赔偿的酌定标准。《行政赔偿司法解释》第11条第2款规定，人民法院对于原告主张的生产和生活所必需物品的合理损失，应当予以支持；对于原告提出的超出生产和生活所必需的其他贵重物品、现金损失，可以结合案件相关证据予以认定。在原、被告均无法举证或举证不充分、相关损失无法鉴定的情况下，人民法院仍应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。区分原告主张的生产和生活所必需物品的合理损失与超出生产和生活所必需的其他贵重物品、现金损失，规定对合理损失，应当予以支持，对重大财物损失，可以结合案件相关证据予以认定。
（五）厘清举证责任及赔偿责任划分，实现对违法行政行为赔偿主体精准追责
《行政赔偿司法解释》对政府在行政赔偿案件中的举证责任以及应当承担赔偿责任均进行了科学合理的界定，体现了对行政机关违法行政行为的精准追责，督促行政机关及时纠错、提高依法行政的水平，有利于进一步推进法治政府建设。
一是规定了举证责任倒置的情形。《行政赔偿司法解释》第11条第1款规定了在行政行为被确认违法的情况下，原则上，原告应当就违法行政行为是否造成损害以及损害的大小承担举证责任，但是因被告原因导致原告无法举证的，采取举证责任倒置，由被告承担举证责任；《行政赔偿司法解释》第12条规定，原告主张其被限制人身自由期间受到身体伤害，被告否认相关损害事实及损害与违法行政行为存在因果关系的，被告应当提供相应的证据证明。该规定对行政赔偿举证责任进行了公平合理的分配。
二是科学划分了行政赔偿责任。《行政赔偿司法解释》第21条至第25条对行政赔偿责任的划分进行了详细规定，明确了行政共同侵权连带赔偿责任；规定了行政分别侵权的连带赔偿责任和按份赔偿责任；确定了因第三人提供虚假材料导致行政行为违法的行政赔偿责任分担；规范了因第三人侵权但行政机关又不作为的行政赔偿责任分担；界定了因客观原因造成损害而行政机关又不作为的行政赔偿责任分担。通过行政赔偿责任的合理划分，实现了对行政机关赔偿责任分担的精准化，有利于从微观上保证依法行政原则的实施落地。
（六）科学界定损害赔偿范畴，体现对当事人合法实体权益的全面保护
为实现行政赔偿诉讼保护当事人合法权益的首要目的，《行政赔偿司法解释》在损害赔偿的范围、标准等方面给予行政相对人及利害关系人强有力的司法保护。
一是合理确定了直接损失的范围。国家赔偿法规定，行政赔偿仅赔偿侵犯财产权所造成的直接损失。《行政赔偿司法解释》根据行政赔偿案件的自身特点，参照司法赔偿案件司法解释相关规定，借鉴民事侵权赔偿的相关规定，适度扩大了直接损失的范围，《行政赔偿司法解释》第29条通过列举的方式明确了存款利息、贷款利息、现金利息、机动车停运期间的营运损失，以及通过行政补偿程序依法应当获得的奖励、补贴等均属于直接损失的范畴，同时在兜底条款明确对财产造成的其他实际损失属于直接损失，最大限度实现对当事人合法权益的保护。
二是适度提高了财产损害行政赔偿标准。国家赔偿法规定，违法行政行为造成财产损害，不能返还财产或者恢复原状的，给付相应的赔偿金。《行政赔偿司法解释》第27条第1款明确了赔偿金给付的标准，明确了按照损害发生时的市场价格计算损失，市场价格无法确定，或者该价格不足以弥补公民、法人或者其他组织损失的，可以采用其他合理方式计算。针对司法实践中所占比例较大的违法征收、征用土地房屋导致的行政赔偿案件，第27条第2款规定了人民法院判决给予被征收人的行政赔偿，不得少于被征收人依法应当获得的安置补偿权益，确保当事人获得的赔偿利益能够充分保障其安置补偿权益和实际居住权益。
三是依法完善了精神损害赔偿的规定。根据国家赔偿法关于行政赔偿精神损害的原则性规定，《行政赔偿司法解释》第30条进一步完善了精神损害赔偿的履行方式及法院的判决方式，并明确了消除影响、恢复名誉和赔礼道歉的履行方式，可以双方协商，协商不成的，人民法院应当责令被告以适当的方式履行。造成严重后果的，应当判决支付相应的精神损害抚慰金，从而实现对当事人精神权益的合法保护。
（七）规范行政赔偿诉讼裁判方式，推动行政赔偿诉讼实质性发展
为进一步推动行政赔偿诉讼实质化解行政赔偿争议的功能，提高行政赔偿诉讼的效率，发挥行政赔偿诉讼应有的作用，避免行政赔偿案件程序空转，《行政赔偿司法解释》在裁判方式上做了更为具体的规定。
一是明确了主诉裁驳从诉一并裁驳规则。《行政赔偿司法解释》第19条规定，公民、法人或者其他组织一并提起行政赔偿诉讼，人民法院经审查认为行政诉讼不符合起诉条件的，对一并提起的行政赔偿诉讼，裁定不予立案；已经立案的，裁定驳回起诉。该规定明确行政行为案件作为主诉依法不能成立，一并提起行政赔偿诉讼也不符合法定起诉条件，人民法院应当裁定不予立案，已经立案的，裁定驳回起诉，有利于裁判尺度的统一和节约有限的司法资源。
二是强调了赔偿判决应更加明确具体。不论是一并提起行政赔偿诉讼还是单独提起的行政赔偿诉讼案件中，《行政赔偿司法解释》规定法院应当尽可能作出明确而具体的赔偿判决，第31条规定了给付判决和变更判决的方式，人民法院认为行政机关的不予赔偿决定错误或者赔偿决定在赔偿的方式、项目、标准方面违法，应当逐项说明并作出实质裁判；行政赔偿决定对赔偿数额的确定确有错误的，人民法院判决予以变更。通过赔偿判决的明确和具体化，最大限度实现行政赔偿诉讼法实质化解行政争议的功能。
此外，在《行政赔偿司法解释》起草过程中，原司法解释一些规定虽然在条文中被删除，如被告可以提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据、人民法院审理行政赔偿案件就当事人之间的行政赔偿争议进行审理与裁判、行政赔偿案件裁判文书的名称应当是行政赔偿判决书和行政赔偿裁定书以及有关行政赔偿案件适用调解并可以制作行政赔偿调解书等，但是司法实践中长期适用，且符合国家赔偿法和行政诉讼法规定精神，相关内容可以在以后的司法实践中继续适用。
《行政赔偿司法解释》的颁布实施对于严格按照行政诉讼法和国家赔偿法的规定，公正及时审理好行政赔偿案件，将起到积极的作用，有利于进一步推进对行政机关的精准有效监督，进一步推进政府治理能力现代化，进一步推动政府行为全面纳入法治轨道，进一步强化产权保护力度。人民法院行政审判工作也将继续践行努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义的目标，以实际行动迎接二十大的顺利召开。
责任编辑：李国慧
文章来源：《法律适用》2022年第4期
执行编辑：李春雨
排 版：陈泓伊